Rivista aperiodica teorica del Socialismo
Organo politico di Convergenza Socialista

Sul principio del “non uso della forza” nell'attuale diritto internazionale

di Maddalena Celano

Secondo la definizione data dall’ Enciclopedia Treccani, 

Secondo l’art. 2, § 4, della Carta ONU, gli Stati membri «devono astenersi nelle loro relazioni internazionali dalla minaccia o dall’uso della forza, sia contro l’integrità o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato, sia in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite». La formula si presta nel complesso a esprimere una nozione stringente del divieto di uso della forza, ma lascia spazio ad alcuni dubbi interpretativi.

In primo luogo, nell’assenza di un qualificativo che accompagni il termine “forza”, occorre individuare il tipo di violenza proibita. I lavori preparatori della Carta, il suo Preambolo (che esplicitamente esprime l’intento degli Stati parti di «salvare le generazioni future dal flagello della guerra» e di «assicurare … che la forza delle armi non sarà usata, salvo che nell’interesse comune»), nonché le precisazioni apportate dalle risoluzioni dell’Assemblea generale già citate, confermano che la proibizione va intesa con specifico riferimento alla coercizione militare, perpetrata mediante ricorso alle armi. Forme di forza diverse da quella militare o armata, come la coercizione economica, politica, o realizzata in altri modi contro uno Stato potranno ricadere sotto il divieto previsto della norma consuetudinaria che prescrive agli Stati di non interferire negli affari interni altrui (sul contenuto di tale norma v. la sentenza Nicaragua, in ICJ Reports, 1986, 106-110, §§ 202-209). Questo criterio di massima non rende agevole comprendere se determinate tipologie di interventi realizzate con particolari modalità e tecnologie, come gli attacchi informatici contro i sistemi di sicurezza di uno Stato, possano essere equiparati a veri e propri ipotesi di uso della forza armata (cd. “cyberguerre”) e ricadere sotto la proibizione dell’art. 2, § 4 (o della corrispondente norma consuetudinaria). Un tentativo di risposta consiste nel far leva sulla “teoria degli effetti” e ritenere che ove l’attacco informatico contro uno Stato produca conseguenze equivalenti per dimensioni e gravità ad un attacco sferrato con la forza militare, esso possa essere ricompreso nell’ambito di applicazione del divieto di uso della forza (cfr. Schmitt, M.N., ed., Tallinn Manual on International Law Applicable to Cyber Warfare, Oxford, 2013, 45-52)

Chi ha ucciso l'articolo 2, del paragrafo 4?

L’ erosione del divieto legale dell'uso della forza, comincia nel contesto dei conflitti armati che si verificarono, in Medio Oriente, negli anni ‘70. Gli eventi recenti, nella stessa regione geografica, risvegliano il ricordo di questa domanda. Il 14 aprile 2018, gli Stati Uniti, insieme a Francia e Gran Bretagna, lanciarono un attacco aereo contro obiettivi siriani. Il governo degli Stati Uniti tentó di giustificare il suo uso della forza ai sensi del diritto internazionale nella sua dichiarazione al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, ma non risultó affatto convincente. Ma neanche le laconiche affermazioni riportate, nella lettera del governo turco al Presidente del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, in merito alle sue operazioni militari nelle aree controllate dai curdi in Siria, iniziate nel 2018, diedero l'impressione che la Turchia abbia mai provato a giustificare la violazione del divieto dell'uso della forza sancito dall’ ONU. È inquietante che, dopo pochi anni dalla flagrante violazione della Russia del divieto dell'uso della forza in Crimea, due membri della NATO  non abbiano sentito il reale bisogno di giustificare il loro uso della forza, ai sensi del diritto internazionale. È anche scioccante che, il 25 marzo del 2019, gli Stati Uniti abbiano riconosciuto l'annessione delle alture del Golan allo stato di Israele. Questa mossa è illegale anche in base al presupposto che, l'uso della forza, da parte di Israele, durante la Guerra dei Sei Giorni nel 1967, non fu mai giustificato (dall’ ONU) come esercizio del diritto di autodifesa. Eppure, era e rimane sbagliato dichiarare la morte del divieto dell'uso della forza. Sebbene questi eventi contemporanei siano inquietanti, non forniscono il quadro completo. A ciò si deve prima aggiungere il rifiuto dell’ Assemblea Generale dell’ ONU, quasi unanime, di riconoscere la mossa degli Stati Uniti, riguardo alle alture del Golan, nel Consiglio di sicurezza e la condanna dell'uso della forza della Russia in Crimea come illegale, da una larga maggioranza nell'Assemblea generale delle Nazioni Unite. I notevoli sforzi diplomatici, legali e internazionali degli Stati Uniti, dopo il 2001, sono tesi a sviluppare e promuovere una dottrina legale internazionale di “autodifesa individuale e collettiva” contro la violenza terroristica transnazionale. La recente diplomazia legale del Regno Unito e dell'Australia é basata proprio sul tentativo di giustificare un famigerato “diritto all'autodifesa preventivo”, testimoniando anche la continua rilevanza che gli Stati Uniti attribuiscono al divieto dell'uso della forza. Ultimo, ma non meno importante, alla fine del 2017, gli Stati membri dello Statuto di Roma, del Tribunale Penale Internazionale, hanno deciso di attivare la giurisdizione della Corte sul Crimine di Aggressione, con effetto a partire da luglio 2018. Pertanto, per la prima volta nella storia, la comunità internazionale ha l'opportunità di applicare una sanzione penale, con un certo grado di coerenza, al fine di evitare il pericolo di erosione del divieto dell'uso della forza.

Ma guardando indietro, agli ormai 77 anni, durante i quali, nelle parole appropriate della Corte Internazionale di Giustizia (ICJ), il "principio di non uso della forza" è stato una "pietra angolare" dell'ordine giuridico internazionale. Alcuni punti di contesa hanno chiaramente perso peso significativo. Ma altre incertezze, politicamente significative, riguardo al divieto dell'uso della forza e alle sue eccezioni, sono oggi oggetto di accresciute discussioni.

Sul divieto di usare la forza: chiarimenti

L'articolo 2, del paragrafo 4, della Carta delle Nazioni Unite vieta agli Stati membri delle Nazioni Unite di utilizzare la forza diretta contro l'integrità territoriale o l'indipendenza politica di un altro stato, o in qualsiasi altro modo incompatibile con gli scopi delle Nazioni Unite. Per molto tempo, le parole sopra citate hanno dato origine all'affermazione secondo cui, l'uso della forza, per scopi non aggressivi - come la protezione di cittadini in pericolo  o a causa di terribili violazioni dei diritti umani - rimane al di fuori dell'ambito del divieto. Si presupponeva implicitamente che, il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, avrebbe adempiuto al suo compito centrale di agire efficacemente contro i disturbatori della pace, a nome della comunità internazionale. Tuttavia, tale speranza andó presto in frantumi perché, in caso di conflitto internazionale, il risultato non avrebbe garantito misure efficaci di sicurezza collettiva ma il veto di una delle due potenze mondiali nel voto del Consiglio. 

Il divieto dell'uso della forza è tuttavia, recentemente, diventato oggetto del dibattito internazionale in numerose altre occasioni.

Operazioni informatiche

La recente discussione sul fatto che operazioni informatiche dannose possano violare il divieto dell'uso della forza è giunta, in gran parte, alla conclusione che un uso della forza, ai sensi del diritto internazionale, non dipenda dall'uso esclusivo di armi convenzionali. Invece l' effetto dell'azione dello Stato o su uno Stato è ampiamente considerato al centro della questione. Se il funzionamento informatico di uno Stato comporta il rischio di causare danni alla vita o alle proprietà in un altro Stato, allora, secondo l'opinione attualmente prevalente, verrà “raggiunta la soglia prevista dal diritto internazionale” per l' autorizzazione dell’ uso della forza. L'uso di virus informatici come  Stuxnet, contro le strutture nucleari iraniane, creato dagli Stati Uniti e Israele (nell’ ambito dell’ operazione “Giochi Olimpici’, promossa da Bush nel 2006, che consisteva i un’ ondata di attacchi digitali contro l’ Iran), e  reso pubblico nel 2010, offre un esempio pertinente. Stuxnet colpiva i PLC, componenti hardware programmabili via software per l’ automazione degli impianti della centrale nucleare, in particolare quelli adibiti al controllo delle centrifughe (utilizzate per separare materiali nucleari come l’uranio arricchito).  I terribili scenari di tali operazioni contro centrali nucleari sono finora fortunatamente rimasti oggetto di analisi teoriche.

Il principio di non ingerenza si applica anche a tali operazioni informatiche che sono in grado di causare gravi malfunzionamenti nella cosiddetta infrastruttura nazionale, ad esempio, sotto forma di un collasso del sistema di borsa. L’ opinione  piú diffusa, nei circoli di sicurezza occidentali - è che lo Stato interessato classificherebbe l’ evento (cioé l’ attacco informatico) come un attacco armato che giustificherebbe l’ uso della forza nell'autodifesa. Ciò è degno di nota perché equivarrebbe a un malfunzionamento che porta gravi conseguenze economiche, con danni materiali all'avversario.  All'orizzonte della discussione attuale, è quindi emersa la questione se nuove vulnerabilità, specialmente nel cyberspazio, possano portare mutamenti in questo modello politico di base, noto da tempo, nella discussione sul divieto dell'uso della forza.

La soglia di sopportazione?

Un'attenzione significativamente maggiore, rispetto a prima, è stata data, negli ultimi anni, alla questione se la violazione del divieto dell'uso della forza richieda anche una classificazione dell’ intensità degli effetti dannosi. Gli Stati ONU non condannano violazioni minimamente invasive (poco invasive) della sovranità territoriale come uso della forza. Sebbene il rapimento di Eichmann in Argentina, da parte del servizio segreto israeliano, rimanga forse un caso abbastanza singolare; l'evacuazione dei cittadini di uno Stato da una situazione di conflitto armato non internazionale  rimane un evento ricorrente nella pratica statale. La questione se o in quali condizioni tali operazioni di salvataggio costituiscano un uso della forza non è irrilevante. Per l’ uso della forza è più difficile giustificare, in base al diritto internazionale, un'intrusione non forzata nella sovranità territoriale straniera. In particolare, la possibilità di invocare uno stato di necessità come giustificazione giuridica è esclusa nel caso di misure forzate, ma non nel caso di  misure non forzate. In un'evacuazione come quella dei cittadini tedeschi dalla contesa della Libia nel 2011 (Operazione Pegasus), questa sottile differenza potrebbe rivelarsi cruciale. Il governo tedesco ha giustificato l'uso di un jet dell'aviazione (per evacuare cittadini tedeschi) sul territorio libico, rivendicando il tacito consenso del governo libico, poiché il governo libico non aveva risposto a una precedente richiesta tedesca. L’ interpretazione del silenzio del governo libico come assenso, governo a quel tempo era chiaramente occupato altrove, non è fuori discussione. Il governo tedesco si rifugiò in questo tentativo di giustificazione piuttosto traballante, perché la Germania non era esposta a un attacco armato che avrebbe giustificato un uso della forza nell'autodifesa, e non era nemmeno chiaro se un simile attacco armato fosse imminente. Tuttavia, in vista del conflitto in rapida ascesa in Libia, i cittadini tedeschi erano in pericolo di vita perció crearono uno stato di necessità per la Germania, ai sensi del diritto internazionale.  Questo perché l'evacuazione, allo stato attuale, era necessaria per evitare  pericolo per i diritti individuali fondamentali e interferenza nella sovranità territoriale della Libia. Tuttavia, il governo tedesco non ha avanzato un argomento di necessità, forse perché desiderava evitare l’avanzare della pretesa legale secondo cui il divieto dell'uso della forza fosse legato a una soglia di intensità.  A livello internazionale, la questione di una soglia de minimis per l'articolo 2 (4 ) della Carta delle Nazioni Unite ha recentemente guadagnato crescente attenzione.

Uso della forza nelle relazioni internazionali

Oggi viene prestata maggiore attenzione anche alla connessione del divieto dell'uso della forza nelle relazioni internazionali dello Stato agente, come espressamente previsto dall'articolo 2, paragrafo 4, della Carta delle Nazioni Unite. Il nucleo indiscusso di questa norma sta nel fatto che uno Stato che mantiene la pace nel proprio territorio, anche mediante l'uso della forza necessaria, non debba usare tale forza nelle sue relazioni internazionali. Tuttavia, non è abbastanza chiaro fino a che punto sia valida questa considerazione.  In tale contesto, si ricorda che, nel giugno 2019, l'Iran ha invocato il suo diritto all'autodifesa dopo aver abbattuto un drone americano che sarebbe presumibilmente entrato nel proprio spazio aereo a fini di spionaggio. L'Iran sembra quindi accettare che abbattere aerei di un altro Stato, nel proprio spazio aereo, possa equivalere a un uso della forza nelle relazioni internazionali da giustificare come autodifesa. L'affermazione degli Stati Uniti era che il drone si trovasse nello spazio aereo internazionale, il che è coerente con l'affermazione legale implicita dell'Iran sulla rilevanza delle distinzioni territoriali per l'uso della forza.

Convenzionalmente, il divieto dell'uso della forza comporta una dimensione interstatale. Ma questa nozione non viene praticata, per esempio, quando Israele usa la forza nella Striscia di Gaza, e si presume che quest'ultima non sia attualmente soggetta ad alcuna sovranità statale. Qui, la pratica degli Stati mostra la propensione ad andare oltre una rigida prospettiva interstatale e ad applicare anche la protezione del divieto dell'uso della forza in un'area che - come la Striscia di Gaza - costituisce parte di un' unitá di autodeterminazione territoriale di diritto internazionale. Vale la pena considerare di andare ancora oltre per includere, nel campo dell’  applicazione, le aree di divieto che al momento non sono solo libere dallo Stato, ma che dovrebbero rimanere permanentemente libere dalle rivendicazioni di sovranità dello Stato. Certamente, è necessario, ad esempio, intensificare la discussione sul fatto che il divieto dell'uso della forza limiti le attività militari statali nello spazio esterno, oltre i limiti del confronto diretto tra Stati. Nel fare ciò, si dovrà prestare maggiore attenzione all'interazione tra il principio di non uso della forza e il principio di non usare lo spazio esterno per scopi diversi da quelli pacifici.

Sull'uso legale della forza: sicurezza collettiva

Tuttavia, secondo il testo della Carta delle Nazioni Unite, il Consiglio di Sicurezza ha più che un ruolo indiretto da svolgere nell'uso della forza: ha l'autorità di dispiegare le forze dell'ONU in caso di minaccia o violazione della pace internazionale. Secondo i redattori della Carta delle Nazioni Unite, dopo il 1945, l'uso legale della forza, ai sensi del diritto internazionale doveva avvenire innanzitutto sotto forma di autentica azione di polizia mondiale. Circa quarant’ anni dopo, l'istituzione delle Nazioni Unite, si guarda indietro con irriverente meraviglia pensando all'idealismo dei suoi giorni dalla fondazione. L'idea di schierare una forza di polizia mondiale contro i trasgressori della pace è rimasta lettera morta - nessuno Stato membro delle Nazioni Unite ha messo le proprie truppe direttamente a disposizione del Consiglio di Sicurezza. Sfortunatamente, non vi sono segni che ció possa cambiere nel prossimo futuro.

Tuttavia, dopo l'entrata in vigore della Carta delle Nazioni Unite, una contrapposizione all’ idea di polizia internazionale è stata rivendicata in modo preminente da Israele, Portogallo e Sudafrica. Tuttavia, sin dall'inizio, questi Stati non avevano alcuna prospettiva che la loro richiesta legale fosse accettata, a livello internazionale. Israele aveva mantenuto (e continua a mantenere) l'occupazione militare delle aree dedicate all'autodeterminazione palestinese, il Portogallo ha combattuto una guerra per la conservazione delle sue colonie e il Sudafrica era un paria internazionale a causa del suo regime razzista. Il fatto che, ad esempio, anche l'Iran e la Turchia abbiano reagito militarmente contro l'uso della forza non statale transnazionale e abbiano affermato di essere legalmente autorizzati a farlo, è rimasto in gran parte inosservato.

Solo i devastanti attacchi terroristici dell'11 settembre 2001 hanno posto la questione centrale nell'agenda legale internazionale. Da allora, è stato discusso con grande intensità, se l'attaccante-offensore possa essere uno Stato, in tutte le circostanze. Immediatamente dopo gli attacchi terroristici, gli Stati Uniti hanno iniziato l'operazione militare Enduring Freedom in Afghanistan. Nel contesto della loro giustificazione legale internazionale, gli Stati Uniti prima di tutto hanno preso la posizione secondo cui qualsiasi Stato sarebbe diventato offensivo se avesse intenzionalmente ospitato, così come l'Afghanistan (a quel tempo in gran parte governato dai talebani), un'organizzazione non statale (ad es. al-Qaeda) lanciando un attacco transfrontaliero dal suo territorio. Una parte essenziale della strategia politica legale internazionale degli Stati Uniti era, quindi, quella di disinnescare la sfida del diritto internazionale della forza armata transnazionale non statale, attraverso una generosa interpretazione del concetto di attacco armato statale. Ma la fattibilità legale internazionale di questa linea di giustificazione era dubbia ed è tuttora dubbia. Perché, in linea di principio, ai sensi del diritto internazionale, un atto apparentemente privato puó essere classificato come atto statale solo se lo Stato controlla l'attore privato. E non è il caso dei gruppi terroristi (che sono entitá sovranazionali). 

Pochi anni dopo, la Siria si è spostata al centro della scena del diritto internazionale. Nel territorio di questo Stato già tormentato da una terribile guerra civile, dove anche il cosiddetto Stato Islamico ha preso piede, per portare (anche) da lì il vicino Iraq a gravi difficoltà militari. In nessun momento questo cosiddetto Stato islamico é stato riconosciuto come entitá statale dal diritto internazionale. Resta piuttosto un'organizzazione terroristica transnazionale, non statale, per tutta la sua esistenza. Tuttavia, dal 2014, gli Stati Uniti, insieme a numerosi altri Stati, hanno rivendicato il diritto di difendere l'Iraq, su richiesta di quest'ultimo, contro attacchi transfrontalieri da parte dello Stato islamico sul territorio siriano. Nel fare ciò, gli Alleati hanno chiarito al Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite la convinzione legale che, in determinate circostanze, un attacco armato non statale potesse giustificare l'esercizio del diritto all'autodifesa individuale e collettiva. Questa posizione legale è ancora contestata tra gli Stati. Al contrario, sembrerebbe che questi Stati che rifiutano categoricamente l'idea di un diritto di autodifesa, in caso di un attacco armato non statale, siano diventati sempre più rumorosi.

Per gli Stati membri delle Nazioni Unite, la questione giuridica pertinente è principalmente una questione di interpretazione del trattato piuttosto che di identificazione, della norma applicabile, del diritto internazionale consuetudinario. In effetti, la formulazione dell'articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite non richiede che l'attacco armato debba essere eseguito da uno Stato. Tuttavia, il riferimento alla formulazione aperta di questa disposizione non è sufficiente per giustificare il motivo per cui uno Stato (e la sua popolazione) debbano accettare misure difensive forzate, da parte di un altro Stato, contro attori violenti non statali nel suo territorio, quando non si in grado di contrastarli efficacemente.

Ultima modifica ilSabato, 01 Febbraio 2020 20:47
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